مانع‌زدایی از قراردادهای متوقف صنعت برق

تداوم تحریم‌های بین‌المللی و همچنین بروز شیوع کرونا در سال ۱۳۹۹ منجر شد اقتصاد کشور دچار نوساناتی شود که عمدتا خارج از کنترل عوامل اجرایی پروژه‌های عمرانی و توسعه‌ای کشور در بخش برق بوده به نحوی که هزینه‌های انجام پروژه‌ها با مبالغ پیمان و حتی تعدیل‌های متعارف ممکن نباشد، در نتیجه تعداد زیادی از قراردادها به صورت نیمه‌تمام متوقف شده‌اند.

از طرف دیگر قوانین حاکم بر نظام فنی و اجرایی کشور به‌گونه‌ای است که تمام زیان‌های ناشی از این وضعیت را به سازندگان و پیمانکاران تحمیل می‌کند و این قوانین نه‌تنها پشتیبان تولید محسوب نمی‌شود، بلکه موجب ورشکستگی شرکت‌های تولیدی و پیمانکاری موجود خواهد شد.

سندیکای صنعت برق ایران ضمن اعلام وضعیت بحرانی حوزه زنجیره تامین صنعت برق، درخواست دارد به منظور جلوگیری از زیان‌های مضاعف به کشور و مردم، راهکارهای ذیل برای مانع‌زدایی از قراردادهای متوقف صنعت برق اجرا شود:

«کارگروه ویژه‌» با اختیارات کامل و با حضور نمایندگان وزارت نیرو و شرکت مادر تخصصی توانیر، نهادهای نظارتی(سازمان بازرسی و دیوان محاسبات)، معاونت قضایی دادستانی کل کشور و دبیرخانه ستاد اجرای سیاست‌های اقتصاد مقاومتی قوه‌قضائیه، تشکل اقتصادی و تخصصی مربوطه و طرفین قرارداد به‌منظور تعیین تکلیف قراردادهای متوقف و صدور احکام لازم‌الاجرا تشکیل شود

. قراردادهای متوقف با توجه به اهمیت، مبلغ و میزان پیشرفت پروژه‌ها، غربالگری شده و  قراردادهای حیاتی (اولویت‌دار) و قراردادهای غیرحیاتی (خارج از اولویت) شناسایی شوند. خاتمه قراردادهای خارج از اولویت با توجه به‌ محدودیت‌های نقدینگی و میزان تحقق آن در دستورکار دستگاه‌های اجرایی قرار گیرد.

مانده تعهدات قراردادهایی که تاریخ ابلاغ آنها قبل از جهش‌های ارزی سال ۱۳۹۶ بوده است بررسی و مبلغ قرارداد بر مبنای تغییر نرخ دلار نسبت به ابلاغ قرارداد، به‌روزرسانی شوند و به‌روزرسانی تبصره ۸۰ قانون بودجه سال ۱۳۵۶ با هدف جبران ضرر و زیان تولیدکنندگان کالا (سازندگان) و تولیدکنندگان خدمات(پیمانکاران) طی همکاری مجلس با دولت در دستور کار قرار گیرد.

 نظام حقوقی و قراردادی صنعت برق

نظام حقوقی و قراردادی حاکم بر نظام فنی و اجرایی کشور به ویژه در صنعت برق به نحوی تدوین‌ شده که تمامی مخاطرات غیرتجاری که در کنترل فعالان اقتصادی نیست را به‌طور یک‌جانبه به پیمانکاران و تولیدکنندگان تجهیزات طرف قرارداد با شرکت‌های تابعه وزارت نیرو و شرکت توانیر تحمیل می‌کند. این در حالی است که برای تاخیر در انجام تعهدات کارفرمایان (به ویژه پرداخت مطالبات بخش خصوصی) هیچ‌گونه خسارتی در نظر گرفته نمی‎شود.

این وضعیت باعث می‌شود سرمایه‌گذاران تمایلی به توسعه کسب‌و‌کارهای تولیدی و خدماتی در این صنعت نداشته باشند. آمارهای کارگاه‌های صنعتی کشور که توسط مرکز آمار ایران منتشر می‌شود نشان می‌دهد که روند سرمایه‌گذاری در این صنعت نزولی بوده و تعداد واحدهای تولید کاهش یافته است. برآوردهای سندیکای صنعت برق ایران نیز بیانگر سیر نزولی سرمایه‌گذاری و خروج سرمایه‌ها از این صنعت است.

سندیکای صنعت برق ایران با طرح این مساله از حدود یک دهه گذشته بارها توجه مدیران و سیاست‌گذاران کشور را به این موضوع جلب کرده و مکاتبات متعددی با وزارت نیرو داشته است و به‌‌رغم آنکه مدیران ارشد دستگاه‌های اجرایی کشور به اهمیت این موضوع اذعان داشته‌اند و اقداماتی در جهت این موضوع به اجرا درآمده است اما مساله به دلایل مختلفی به سرانجام مناسبی نرسیده و تغییری در آن ایجاد نشده است.

بنابراین یکی از گام‌های اساسی برای مانع‌زدایی از بخش صنعت برق کشور اصلاح چارچوب قراردادی بین دستگاه‌های اجرایی و بخش خصوصی و الزام کارفرمایان دولتی (شرکت‌های تابعه و زیرمجموعه وزارت نیرو) به اجرای «قرارداد تیپ» است؛ با ایجاد وحدت رویه و اصلاح روابط بین کارفرمایان دولتی و بخش‌خصوصی، شرایط تعدیل و ریسک‌ها در قراردادها پیش‌بینی می‌‌شود و این ریسک‌ها به نسبت منصفانه‌ای بین طرفین تسهیم می‌شود.

اصلاح شرایط عمومی و خصوصی قرارداد‌های خرید، پیمانکاری و مشاوره به عنوان قرارداد تیپ صنعت برق و الزام به اجرا و تبعیت از قرارداد تیپ در مناقصات حوزه صنعت برق از جمله راهکارهاست.

 پشتیبانی از بخش تولید صنعت احداث

 

در حال حاضر پیمانکاران و مشاوران به عنوان بنگاه‌های اقتصادی تولیدکننده/  ارائه‌کننده خدمات مهندسی صنعت برق، متولی مشخصی در بین وزارت‌خانه‌های دولت ندارند و عملا مشمول قوانین حمایتی تولید داخل نمی‌شوند. این در حالی است که حدود یک سوم از اشتغال ۱۵۲ هزار نفری بخش صنعت برق متعلق به پیمانکاران و مشاوران ساخت تاسیسات برقی است و دانش فنی و نیروی کار سهم اصلی در ایجاد ارزش افزوده این بنگاه‌ها را دارد. متاسفانه در وزارت نیرو و وزارت صنعت، معدن و تجارت کشور، که دو نهاد اصلی مرتبط با فعالیت اقتصادی این بخش هستند،

برای سازماندهی بخش پیمانکاران و مشاوران و پیگیری چالش‌ها و رفع موانع آنها، ساختار قانونی پیش‌بینی نشده است و در دستورالعمل‌ها و شیوه‌های حمایتی، این بخش اقتصادی کمتر مورد توجه قرار می‌گیرد.

به علاوه با وجود اینکه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بعضا به عنوان متولی بخش پیمانکاری کشور معرفی می‌شود، اما در تاریخچه اقدامات این سازمان تا امروز فعالیتی مبنی بر حمایت و پشتیبانی از حوزه پیمانکاری و رفع موانع این بخش دیده نمی‌شود، در واقع سازمان برنامه و بودجه بیشتر روی نیازهای کارفرمایان دولتی تاکید دارد و ماموریت خود را حمایت از پیمانکاران نمی‌داند. ‎بنابراین پیشنهاد می‌شود: ایجاد دفتر صنعت احداث در وزارت صنعت، معدن و تجارت به عنوان متولی فعالیت‌های اقتصادی پیمانکاران و مشاوران و مشمول نمودن شرکت‌های پیمانکاری و مشاوره به عنوان واحدهای فعال صنعت احداث در آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های حمایتی از تولید داخل در دستورکار قرار گیرد.

 ورود محصولات دانش‌بنیان و فناورانه ساخت داخل

صنایع برقی به دلیل پیچیدگی‌های فناورانه، با الزامات فنی و استانداردهای مختلف مهندسی مواجهند. در موارد متعددی به‌دلیل لزوم مشابه‌سازی با استانداردهای کشورهای توسعه‌یافته و محدودیت‌های زیرساختی آزمایشگاه‌های مرجع، امکان کسب این استانداردها برای بسیاری از محصولات فناورانه فراهم نیست یا با هزینه و ریسک‌های زیاد امکانپذیر است که موجب شده از ظرفیت‌های شرکت‌های دانش بنیان برای تامین تجهیزات این صنعت استفاده نشود.

از این رو ضروری است رعایت قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی داخلی برای تمامی دستگاه‌های اجرایی و شرکت‌های تابعه دولت الزامی شود و همچنین از طریق استعلام از تشکل‌های تخصصی ملی و سراسری در جهت رفع موانع غیرضروری ورود به بازار محصولات دانش‌بنیان اقدام شود. تشکیل کارگروه مانع‌زدایی از ورود به بازار محصولات دانش‌بنیان در صنعت برق جهت شناسایی موانع ورود به بازار محصولات در بخش نیرو، اصلاح مقررات فنی جهت تسهیل ورود محصولات دانش‌بنیان به صنعت برق و ارائه تسهیلات و حمایت مالی برای انجام آزمون‌های استاندارد محصولات دانش‌بنیان از جمله راهکارهاست.

 تامین مواد اولیه و تجهیزات مورد نیاز واحدهای تولیدی

در حال حاضر ناهماهنگی بانک مرکزی و وزارت صنعت، معدن و تجارت و تغییر در فرآیند تخصیص ارز و رفع تعهدات ارزی، طی ابلاغیه‌های ناگهانی بانک مرکزی و بدون تعیین‌تکلیف سفارشات در جریان، مشکلات عدیده‌ای را برای تولیدکنندگان به وجود آورده است. ازآنجاکه بخشی از مواد اولیه و ماشین‌آلات صنایع کشور وارداتی بوده و ضوابط مربوط به تأمین و تخصیص ارز آن نیز توسط بانک مرکزی تعیین می‌شود، لازم است در این خصوص هماهنگی‌های بین بانک مرکزی و وزارت صمت ایجاد شود. از سوی دیگر سازندگان تجهیزات برقی به عنوان صنایع پایین‌دستی، بیش از ۷۰ درصد سهم بازار برخی محصولات فلزی کشور را تشکیل می‌دهند،

در عین حال سهم این مواد اولیه در زنجیره تولید، قیمت تمام شده و جریان نقدینگی این صنایع بسیار بالا است. بنابراین هر نوع تغییر در سیاست‌های عرضه مواد اولیه، بقای این بنگاه‌های اقتصادی را به شدت تاثیر قرار می‌دهد. همچنین به‌دلیل پیچیدگی‌های فناورانه، نیاز به کالاهای واسطه برای بخش‌های زیادی از پروژه‌های صنعت برق وجود دارد که در داخل تامین نمی‌شود (مانند رله‌های حفاظتی و….) که ضروری است مکانیزم‌های واردات تسهیل شود.

در این رابطه اجرای راهکارهای زیر برای پشتیبانی و مانع‌زدایی از تامین مواد خام صنایع تولیدی پیشنهاد می‌شود: کارگروه تنظیم بازار وزارت صنعت، معدن و تجارت با حضور نمایندگان تشکل‌های صنایع تکمیلی و پایین‌دستی و بالادستی، بر عرضه و تقاضای این فلزات نظارت بیشتری کند و با استعلام از تشکل‌های بخش خصوصی فرآیندهای تامین مواد اولیه را برای واحدهای تولیدی تسهیل کند. حمایت‌ از تاب‌‌‌آوری صنایع پایین‌دستی از طریق اعتباری کردن فروش مواد اولیه مورد نیاز صنعت که از طریق صنایع بالادستی کشور تامین می‌شود.

زمان مورد نیاز جهت تحویل مواد اولیه از صنایع بالادستی به صنایع تکمیلی و پایین دستی تعیین و به کلیه فعالان صنایع مرتبط اعلام شود و صنایع بالادستی موظف‌ شوند برنامه زمان‌بندی مربوطه را رعایت کرده و در صورت لزوم با اولویت قراردادن تامین نیاز داخل، در سیاست‌های صادراتی خود تجدید‌نظر کنند. آیین‌نامه‌ای جهت استفاده از مشوق‌های مالیاتی برای آن‌دسته از صنایع بالادستی که اقدام به فروش محصولات خود به صنایع پایین‌دستی می‌کنند،

تدوین و با این اقدام، صادرات صنایع تکمیلی که از ارزش افزوده بیشتری نیز برخوردار است، حمایت شود. با توجه به جهش‌های ارزی متعدد از سال ۱۳۹۷ تا سال ۱۳۹۹ و عدم اصلاح سقف مانده تسهیلات سرمایه در گردش اعطایی به واحد‌های تولیدی، این سقف به میزان ۲۰۰ درصد فروش سال گذشته یا معادل ۸۰ درصد مبلغ ارزی میزان فروش سال قبل (در صورت جهش نرخ ارز) افزایش یابد.

 حفظ نقدینگی و توان مالی واحدهای تولیدی

با توجه به اینکه بسیاری از کالاها و خدمات به‌ویژه در صنایع زیرساختی مانند صنعت برق و انرژی، انحصارا توسط دولت خریداری می‌شوند که در پرداخت بدهی‌های خود تابع زمان‌بندی‌های منظم نیست و با توجه به اینکه بسیاری از شرکت‌های تابعه دولت که در جریان خصوصی‌سازی به شرکت‌های خصوصی تابع قانون تجارت شده‌اند که عموما زیان‌ده بوده و مطابق با ضوابط بانک مرکزی، امکان دریافت تسهیلات بانکی را ندارند،

جریان مالی صنعت برق برای بخش خصوصی بسیار هزینه‌بر و پرریسک بوده و عملا امکان برنامه‌ریزی را از فعالان اقتصادی این بخش گرفته است. همچنین در حال‌حاضر ضمانت‌نامه‌های بانکی و گشایش اعتبار اسنادی ریالی وقتی یکطرف قرارداد دستگاه اجرایی یا دولتی باشد، صادر می‌شود، اما صدور ضمانتنامه بانکی به نفع شرکت‌های بخش‌خصوصی و همچنین امکان گشایش اعتبار اسنادی ریالی فی‌مابین شرکت‌های خصوصی سهولت در مراودات اقتصادی و جهش تولید را به همراه خواهد داشت.

لذا پیشنهاد می‌شود راهکارهای زیر جهت جلوگیری از تاخیر و دیرکرد پرداخت مطالبات بخش خصوصی از طریق گشایش اعتبار اسنادی کارفرمایان دولتی الزامی و تسهیل شود: زیرساخت‌های لازم برای گشایش اعتبار اسنادی ریالی نزد بانک‌ها توسط خریداران و کارفرمایان فراهم و فرآیند گشایش اعتبار اسنادی ریالی تسهیل شود؛

شرکت‌های دولتی و تابعه وزارت نیرو ملزم به گشایش اعتبار اسنادی برای کلیه طرح‌های سرمایه‌گذاری و مناقصات خود شوند امکان گشایش اعتبار اسنادی ریالی فی‌مابین شرکت‌های خصوصی و تسهیل صدور ضمانت‌نامه بانکی به نفع شرکت‌های بخش خصوصی؛ پرداخت دیون کارفرمایان دولتی به بخش خصوصی صنعت برق در طرح‌های عمرانی و توسعه‌ای و الزام به پرداخت خسارت تاخیر در تادیه در صورت عدم پرداخت مطابق شرایط قرارداد.

 تامین‌مالی و سرمایه‌گذاری طرح‌های صنعت برق

از آنجا که پروژه‌های زیرساختی و توسعه‌ای صنعت برق، نیازمند سرمایه‌گذاری و تامین مالی با حجم‌های بالا است، بدون حمایت دولت و نهادهای مالی کشور امکان جذب منابع مالی برای این صنعت وجود نخواهد داشت. بنابراین ضروری است که از طریق ایجاد «ساز و کارهای حمایتی» و «پوشش ریسک نوسانات اقتصادی»، منابع مالی مورد نیاز به سوی این پروژه‌ها که عموما دیربازده و طولانی‌مدت هستند، هدایت شود.

همچنین طبق بند پ ماده ۴۶ برنامه ششم توسعه، سهم بخش صنعت و معدن از تسهیلات بانکی معادل ۴۰ درصد هدف‌گذاری شده ‌است. اما از آنجاکه بخش صنعت و معدن نسبت به سایر بخش‌ها از جذابیت کمتری نزد بانک‌های عامل برخوردار است (ریسک بالاتر، دوره بازدهی طولانی‌تر و سوددهی کمتر) لازم است برای تامین سود مورد انتظار بانک‌ها و پوشش ریسک آنها چاره‌اندیشی شود. در سال‌های اخیر به‌ویژه از سال ۱۳۹۶ تاکنون بانک مرکزی تجربه مثبتی در خصوص توزیع تسهیلات نداشته است.

در این رابطه راهکارهای زیر برای پشتیبانی و مانع‌زدایی از تامین مالی و سرمایه‌گذاری در صنعت برق پیشنهاد می شود: افزایش  ظرفیت‌های مالی سرمایه‌گذاری در صنعت برق از طریق  «استفاده از منابع مالی صندوق توسعه ملی»، «انتشار اوراق مشارکت دولتی»، «تشکیل صندوق‌های ارزی»، «مولد‌سازی دارایی‌های راکد دولتی» و «اجرایی شدن آیین‌نامه اجرایی ماده (۱۲) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور با اعتبار مناسب» و اصلاح فرآیندها و مقررات اعتبارسنجی و تسهیل شرایط ارائه تضامین دریافت تسهیلات.

 اثرات مالی و زمانی ناشی از استمرار شیوع کرونا

با توجه به شروع موج چهارم شیوع ویروس کرونا و مقرراتی که ستاد مبارزه با کرونا وضع کرده و واحدهای تولیدی و خدماتی ملزم به رعایت آنها هستند (نظیر منع تردد و کاهش تعداد کارکنان) مقتضی است اثرات مالی و زمانی این اپیدمی بر قراردادهای جاری از زمستان سال ۱۳۹۸ تا پایان دوران کرونا محاسبه و برای بخش خصوصی طرف قرارداد اعمال شود و از هرگونه ابزارهای مالی برای تحت فشار قراردادن پیمانکاران و  اعمال جرایم تاخیرهای ناشی از مقررات عمومی کشور، اکیدا اجتناب کند.

 امور مالیاتی و بیمه تامین اجتماعی

بنگاه‌های اقتصادی بخش صنعت برق به‌دلیل آنکه عمده خریداران آنها دولتی هستند، دارای بیشترین شفافیت مالی بوده و در عین حال به دلیل عدم انضباط مالی کارفرمایان دولتی در پرداخت دیون خود به بخش خصوصی، در اجرای مقررات مالیاتی و بیمه‌ای کشور مانند مالیات ارزش‌افزوده و بیمه کارکنان، با مشکلات زیادی مواجه می‌شوند.

در این راستا ضروری است ستاد تسهیل موانع تولید، مقررات مالیاتی و بیمه‌ای حاکم بر پیمانکاران و تامین‌کنندگان بخش دولتی را متناسب با پرداخت‌های دولتی اصلاح کند و از فشار مالی به بخش خصوصی که با بیشترین شفافیت مالی اداره می‌شود اما به‌دلیل عدم پرداخت‌های دولتی در تنگنای مالی قرار دارد، از سوی سازمان امور مالیاتی و سازمان تامین اجتماعی بابت درآمدهایی که هنوز محقق نشده‌اند، اجتناب کند.

در این راستا موارد زیر پیشنهاد می‌شود: کارگروهی با اختیارات در سطح فرابخشی که احکام آن برای این سازمان‌ها لازم‌الاجرا است، تشکیل شود و به اعتراضات و موارد سوء رفتار سازمان امور مالیاتی و تامین اجتماعی رسیدگی کند. اصلاح مقررات مالیات ستانی و حق بیمه تامین‌اجتماعی متناسب با میزان پرداخت‌های کارفرمایان دولتی و جلوگیری از جریمه‌کرد بخش خصوصی به‌دلیل عدم اجرای تعهدات کارفرمایان دولتی.

 صادرات و بازارسازی بین‌المللی

صنعت برق به ویژه سازندگان، پیمانکاران و مشاوران این بخش دارای ظرفیت بالایی برای صادرات به کشورهای منطقه و متحدان تجاری ایران است. کسب رتبه یک صادرات خدمات فنی و مهندسی کشور از جمله دستاوردهای این صنعت است که در سال‌های اخیر به شدت افت کرده است. با توجه به اینکه مدل کسب و کار این بخش B۲G است ضروری است که دولت برای بازارسازی و توسعه صادرات بخش برق کشور اهتمام بیشتری بورزد.

اقداماتی از قبیل «دسترسی به‌موقع به اطلاعات و پشتیبانی اطلاعاتی از طریق ایجاد سامانه‌های اطلاعات بازار و قوانین حاکم و انتشار آمار تفصیلی صادرات و واردات کشور»، «تسهیل سیاست‌های انتقال ارز برای صادرکنندگان خدمات فنی و مهندسی»، «توسعه و تقویت ظرفیت صندوق‌های توسعه صادرات جهت ارائه خدمات مالی مورد نیاز بین‌المللی مانند صدور ضمانت‌نامه‌های ارزی برای صادرکنندگان و پوشش ریسک صادرات» و «توسعه ظرفیت‌های دیپلماسی تجاری با نقش‌آفرینی تشکل‌های تخصصی و اتاق‌های بازرگانی» در اولویت قرار گیرد.

راهکارها: دسترسی به‌موقع به اطلاعات و پشتیبانی اطلاعاتی  از طریق ایجاد سامانه‌های اطلاعات بازار و قوانین حاکم و انتشار آمار تفصیلی صادرات و واردات کشور؛ تسهیل سیاست‌های انتقال ارز برای صادرکنندگان خدمات فنی و مهندسی؛ توسعه و تقویت ظرفیت صندوق‌های توسعه صادرات جهت ارائه خدمات مالی مورد نیاز بین‌المللی مانند صدور ضمانت‌نامه‌های ارزی برای صادرکنندگان و پوشش ریسک صادرات و توسعه ظرفیت‌های دیپلماسی تجاری با نقش‌آفرینی تشکل‌های تخصصی و اتاق‌های بازرگانی.